《全国法院破产审判工作会议纪要》最高法院法官解读
（一）管理人制度完善的路径与思考
2018年3月5日，最高人民法院印发了《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号，以下简称《纪要》）。《纪要》第三部分就实践中管理人制度存在的问题，提供了解决路径和方法。为帮助理解和适用该部分规定，充分发挥管理人职能，本文对《纪要》管理人制度的完善部分的内容进行解读。
1、管理人制度实践中的问题意识
2007年最高人民法院颁布指定管理人、确定管理人报酬两个司法解释后，初步形成了管理人制度基本格局。十年左右的实践中，一批企业破产案件在管理人推动下顺利处理，管理人队伍在破产实践中得到锻炼，管理人经验和水平得以提升。随着企业破产的依法展开和深入推进，管理人制度运作中出现了很多新问题，现行制度在一些方面表现出与新情况、新问题不适用、不协调的状况，主要表现在：
第一，管理人结构不合理。目前各地管理人名册中只包括律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所及其从业人员，但在企业重整中确定企业运营价值、制定最佳重整方案时，通常需要具有经营能力和管理经验、专业技术知识的人员。目前管理人制度未提供这类人员进入破产管理的通畅入口。第二，管理人指定方式及对管理人的管理存在不足。法院指定管理人多数都是采取摇号、抽签等方式随机指定。这种方式虽可避免恣意指定，但有时指定的管理人不能胜任复杂案件的管理工作，无法履职。第三，管理人职责及与法院职能划分不清晰。管理人“缺位”与法院“越位”现象并不鲜见，管理人怠于履行职责容易导致其从破产程序中的决策者变为简单的执行者。第四，管理人执业保障和队伍规范有序发展机制尚未形成。由于未建立管理人报酬保障机制和管理人行业协会，管理人执业动力、执业意愿、执业水平都受到较大影响。
笔者认为，管理人制度问题是破产制度完善中的瓶颈问题，而上述几方面又是突破瓶颈的关键。这些方面的问题不解决，管理人制度目的就难以圆满实现。《纪要》第三部分对解决上述问题作出了尝试和努力。
2、优化管理人结构，促进搭建优质合理管理人团队
管理人的能力和素质不仅影响企业破产的质量和效率，还关系到企业的命运与未来发展。确保在企业破产中有优秀的管理人可供选择，搭建优质合理的破产管理人团队，是完善管理人制度时首先应考虑的问题。《纪要》第4条、第5条就此予以明确。
第一，拓宽管理人的来源。虽然目前法律、司法解释将管理人限于律师、会计师等中介机构及其从业人员，但在具体的破产企业管理中，法院仍有必要根据单个企业的实际情况，指导上述中介机构吸收熟谙企业特点和运营规律，具有专业技术知识、经营能力的非中介机构类人员参与破产管理，确保企业破产病因诊断准确、企业拯救药方对症有效、经济资源配置整合合理。这既是人民法院在指定管理人时必须考虑的因素，更是管理人在实际搭建工作团队时必须认真研究和解决的问题。
第二，许可管理人异地执业。原先，管理人多数是从受理破产案件法院本地制定的管理人名册中指定，这既导致优秀管理人无法跨地域执业从而无法形成有效竞争，又产生了由于本地管理人能力不强使破产受阻等问题。《纪要》提出探索管理人跨区域执业，既有利于个案中遴选出最佳管理人，更有利于管理人在更广泛的市场开展竞争，促使管理人素质得到提升。
第三，准许管理人联合执业。从地域范围看，管理人地区发展很不平衡，破产管理的整体水平有待提高。很多地方入册的中介机构并无破产管理实战经验。有的地方则通过处理大量破产案件，管理人积累了较多经验。从行业特点看，律师、会计师等不同机构和人员各具优势，具备联合执业的需求、基础和经验。准许管理人联合执业，通过管理人间相互传、帮、带，实际上有利于在更大范围选择管理人，优化管理人结构。
3、改进管理人指定方式，加强对管理人的管理
目前法院指定管理人是采取“原则随机指定，例外竞争指定”模式。《纪要》第6条、第7条从两方面对这一模式进行改进。
一方面，加强竞争方式指定的分量。《纪要》印发前，（例外）采用竞争方式指定管理人，只存在于金融机构破产和其他极少数在全国有重大影响的破产案件中。实际上，对上市公司破产案件、在本地有重大影响的破产案件，如果只能采取随机方式指定管理人，容易造成选定的管理人难以胜任企业破产管理、难以量身制定企业最佳破产方案的问题，严重影响破产效果。《纪要》第7条指出破产中可以引入竞争机制，确立了上市公司破产等案件一般应采用竞争指定的原则，打开了适用竞争方式的大门。
另一方面，实行管理人分级管理，降低管理人指定的制度性成本。管理人分级管理，是在综合考虑管理人专业水准、工作经验、执业操守、工作绩效、勤勉程度等基础上，将同层次的管理人编入同等级名册中，分别管理，分开考核。分级后，在同等级管理人中竞争指定时，可以避免因甄别不同层次管理人产生的内部成本；在同等级管理人中随机指定时，可以消除不能胜任管理工作而产生的外部成本。分级管理是一项新的制度，法院应当在听取破产利害关系人、相关主管部门意见的基础上建立管理人评价档案，作为管理人水平的评价依据。应当设立严格、规范的考评及淘汰机制，对管理人等级动态管理。
4、廓清管理人职权范围，落实管理人职责
管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者。管理人依法行使职权、切实承担管理责任是企业破产有效进行的重要保障。《纪要》第8条、第9条、第11条在管理人职权和责任方面提供了指引。
第一，管理人要切实承担其职能。有的管理人对破产企业的日常费用开支计划均报请法院（法官）批准，法院（法官）如果不作出指令，管理人便不采取行动。对于一些本应由管理人作出商业判断的事项，管理人也常常提请法院决策。对此，《纪要》明确指出法院不得代替管理人作出本应由管理人自己作出的决定，管理人也不得将职责进行转让。目的是确认并树立管理人法定主体地位，促进改善法院对管理人的监督方式，避免法院从程序的督导推动者变为破产事务的主导决策者。
第二，明晰重整管理人的特定职责。企业重整中债务人自行管理时，管理人有时缺乏积极、审慎履职的动力，往往对债务人自行管理行为得过且过，仅仅充当橡皮图章或法院的“传声筒”。《纪要》第9条要求法院督促管理人制定监督债务人的具体制度，主要是真正落实管理人监督职责，避免因管理方式不同而导致破产质效迥异。同时，《纪要》还对重整监督期间、重整等破产程序转化时管理人的职责进行了明确。
第三，设定管理人履职费用规则。管理人应当自行完成其职责范围的事项。但是，在管理人确实无法承担某些破产事务时，应当允许其聘请相关机构或人员来帮助完成。此时，发生的有关费用如果由管理人从其报酬中支付，法院无需干预。但如果有关费用需要另行列入破产费用的，这相当于在管理人报酬之外又增加了破产费用的总额，应当经过债权人会议的同意。这也意味着，法院在确定管理人报酬时要充分考虑管理人自行完成的工作量这一因素，切实避免有关费用在破产费用中被重复提取。
5、加强执业保障，促进管理人队伍规范有序发展
《纪要》第10条、第12条、第13条从管理人报酬的支付、管理人报酬资金保障、管理人协会建立三方面进一步加强管理人执业保障，促进管理人队伍规范有序发展。
第一，发挥管理人报酬激励作用。法院应当根据破产工作进展程度确定管理人报酬支付方式。既要避免一次性支付报酬下管理人缺乏激励的问题，也要避免管理人长期无法获得合理回报而不能正常发挥作用。《纪要》第10条设计了分期支付为主、一次性支付为辅的支付方式。
第二，推动建立管理人报酬等保障制度。很多破产企业没有财产或者全部财产已经被设定担保，导致管理人难以从企业财产中获得报酬。《纪要》明确要求各地法院采取争取地方财政部门支持、从破产案件管理人报酬中提取一定比例成立保障资金等方式来解决无力支付报酬问题。可以说，这项工作是今后破产审判机制完善的重点之一。
第三，推动建立管理人协会。从发达国家管理人制度发展经验看，建立管理人行业协会有利于强化管理人行业自治，提升管理人素质和水平。目前，一些地方已经建立了市级、省级管理人协会，取得了很好的效果。各地法院要勇于探索，这也是管理人规范管理的重点。当然，在管理人协会主管单位方面，虽然《纪要》没有明确，但各地法院要结合实际来解决，尤其是要促使有关行政机关发挥成立管理人协会方面的积极有利作用。
（二）破产重整制度的发展与完善
《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《纪要》）第四部分对破产重整工作中面临的部分问题提出了解决方案和对策，丰富完善了现行破产法的规定。为便于准确理解起草原意，正确适用相关规定，现对该部分内容解读如下。
1、加强重整对象的识别审查，防止重整程序滥用
《纪要》第14条限定了破产重整的对象是具有挽救价值和可能的困境企业。这包含两层含义：第一，重整对象是生产经营出现问题的困境企业。即出现破产法第二条规定的破产原因的企业。第二，困境企业应具有拯救价值和可能。这是启动重整程序的必要性和可能性标准。
认定重整对象是否具有拯救价值和可能性涉及一定的商业判断，这对从事破产审判工作的法官提出了较高的要求。为适应这种要求，破产审判法官需要做两方面的努力：一是拓宽知识领域，尤其要加强经济管理类知识的积累，提高综合业务素质；二是丰富审查方法。除书面材料审查外，还可以采取组织申请人、被申请人听证、征询企业主管部门意见、听取行业专家意见等多种方式，进行综合判断衡量。
实务中适用本条时，要注意克服两种倾向：一是不论困境企业是否具有拯救的价值和可能，只要具备重整原因就启动重整程序。重整程序成本高，耗时长，对利害关系人影响巨大。如让不具有拯救价值和可能的企业随意进入重整程序，只会造成重整程序的空转，损害债权人甚至是社会利益。在当前中央大力推进供给侧结构性改革、清理僵尸企业的大形势下，强调严格识别审查重整对象的现实意义在于，防止部分地方出于经济指标考核、维护社会稳定、安置职工就业等法外因素考虑，滥用重整程序，使僵尸企业借重整之名，逃避被清理的命运，规避供给侧结构性改革。二是滥用重整企业识别审查标准，人为抬高重整门槛，阻碍重整案件受理，滋生新的重整启动难问题。
2、发挥法院在制定重整计划草案中的作用，提高重整企业质效
《纪要》第16条规定了人民法院在重整计划草案制定过程中应发挥的作用。重整计划草案的制定是重整程序的关键环节，是重整拯救功能得以实现的前提和基础。根据我国破产法的规定，重整计划草案由管理人或者债务人负责制定，人民法院并非重整计划草案的制定者。由于重整计划草案由债权人以及出资人分组表决通过，管理人或债务人在制定重整计划草案时，往往比较关注债权调整和股权调整的内容，不太重视分析企业陷入困境的原因并有针对性地制定改善生产经营的方案。在这种情形下，即使企业重整成功，也仅仅是从形式上消除了重整原因，但却没有让企业提质增效，重整也就无法达到真正挽救困境企业的目的。
此外，重整经营方案不具体，企业未来是否能够恢复盈利能力难以预测，势必会增加投资人的预期收益风险。为规避预期收益风险，投资人必然要求增加当期收益，从而挤压债权人和出资人的利益空间，最终影响重整计划草案的表决通过。在重整计划草案无法表决通过的情况下，人民法院出于各种考虑，常常不得不采取强制批准方式。这样极易激化矛盾，招致非议，使人民法院工作陷入被动局面。
因此，尽管人民法院并非重整计划草案的制定者，但为了防患于未然，避免重整制度的运行偏离制度设计初衷，人民法院对重整计划草案的制定不应完全放任自流，而应加强与管理人或债务人的沟通，引导其深入分析债务人陷于困境的原因，促使其有针对性地制定重整计划草案，帮助企业重新获得盈利能力。
3、完善重整计划的批准条件，规范批准程序
重整计划的批准分为正常批准与强制批准两种情形。破产法对人民法院正常批准重整计划的条件付之阙如，对强制批准条件规定得不尽完备，导致实务中司法尺度不统一。为此，《纪要》第17、18条对人民法院批准重整计划的条件做了完善。
关于正常批准的条件。实务中，人民法院对各表决组均已通过的重整计划往往不加审查就直接批准。但经决议通过的重整计划仍存在多数人利用表决程序损害少数人权益的可能。故此，人民法院仍应审查，满足一定的条件后才能批准。《纪要》第17条对此规定了两个方面的条件：一是合法性条件，包括程序合法和内容合法。程序合法强调重整计划草案的表决程序符合破产法的规定；内容合法是指重整计划的内容符合债权人利益最大化原则、绝对优先原则、公平对待原则，不损害利害关系人和社会公共利益，尤其是不得损害少数反对者的合法权益。二是可行性条件，即重整计划中关于企业重新获得盈利能力的经营方案具有可行性。
关于强制批准的条件。强制批准是在部分表决组未能决议通过重整计划草案的情况下，人民法院强行批准重整计划草案。由于强制批准与私法自治原则相冲突，造成司法权对私权的直接调整和干涉，必须贯彻审慎适用原则，设定严格的限制条件。对此，《纪要》第18条规定，人民法院行使强制批准权的，重整计划草案除应当符合破产法第八十七条第二款规定外，如债权人分多组的，还应当至少有一组已经通过重整计划草案，且各表决组中反对者能够获得的清偿利益不低于依照破产清算程序所能获得的利益。
4、明确重整计划的变更程序，彰显尽量挽救原则
重整计划执行期间，经常会遇到国家政策调整、法律修改变化、战略投资人的情况发生变化需要更换等特殊情况，导致重整计划无法执行。按照破产法第九十三条规定，此时应终止重整计划的执行，宣告债务人破产。但一概如此处理，不免过于机械僵化，不利于对仍具有挽救价值和可能的困境企业进行拯救，并对各利害关系人的权益造成不利影响。为缓解法律的刚性，适应审判实践要求，《纪要》第19、20条对重整计划的变更问题作了规定，彰显对有重整价值和可能的困境企业尽量挽救的原则。
为防止已经进入执行阶段的重整计划随意变更，导致重整程序不当拖延，损害利害关系人的合法权益，《纪要》从三个方面对重整计划的变更作出了限制。其一，明确规定了重整计划变更的前提条件是原重整计划因客观原因无法执行。如果债务人能够执行重整计划而拒绝执行，则不适用变更程序。其二，限定了重整计划变更的次数为一次，以防止久变不绝，无限拖延。其三，规定了严格的变更程序：第一，应由债务人或管理人提出变更申请；第二，召开债权人会议，对变更申请进行表决；第三，债权人会议表决同意变更申请的，应自决议通过之日起十日内提请人民法院批准；第四，人民法院裁定批准变更申请的，由债务人或管理人在六个月内提出新的重整计划；第五，新的重整计划提交给因重整计划变更而遭受不利影响的债权人组和出资人组进行表决；第六，人民法院依申请审查是否批准变更后的重整计划。表决、申请人民法院批准以及人民法院裁定是否批准的程序与原重整计划的相同。
5、探索推行庭外重组与庭内重整衔接机制，弥补重整制度的不足
重整制度以积极拯救困境企业为目标，体现了再建主义的立法理念，奉行社会本位的价值追求，代表了现代破产法的发展趋势。但重整亦存在程序繁琐、时间冗长、成本偏高等不足。为克服传统重整制度的不足，英美等破产法治发达国家探索出了一套将法庭外重组与法庭内重整优势相结合的新型企业拯救模式，我国业界称之为“预重整”。为适应重整制度的发展趋势及审判实践的需要，《纪要》第22条对预重整作出了明确规定，体现了鼓励探索、倡导践行的司法政策取向。
预重整的突出特征在于将法庭外重组与法庭内重整相衔接。首先，预重整是在庭内重整程序开始之前，先由债务人与主要债权人等利害关系人通过商业谈判，拟定重组方案。这实际上是将本应在庭内重整程序中完成的重整计划草案制定及表决工作前置。这一安排既可以避免重整程序中管理人或债务人单方制定重整计划造成的利益失衡、表决难以通过问题，也有利于降低重整成本、缩短重整期限、合理确定重整企业的经营价值。其次，预重整将庭外重组协商的结果适用于庭内重整程序。在预重整中，庭外协商是为庭内重整所作的准备工作，庭外协商形成的重组方案是制定重整计划草案的依据，对企业的拯救最终仍要通过庭内重整程序来完成。在债务人已经充分披露相关信息，且重整计划草案未对重组方案作实质性修改的情况下，同意庭外重组方案的债权人和出资人即被视为同意重组计划草案，无需再参加债权人分组表决。人民法院批准重整计划后，重整计划对所有债权人均具有约束力。这就能够有效克服庭外重组中持反对意见的少数债权人对多数债权人的钳制问题。由于我国预重整的司法实践起步较晚，很多问题还需要进一步探索，故此《纪要》本着开放的态度，仅做了原则性规定，为各地法院在实践中进一步研究探索预留了必要的空间。
（三）破产清算程序的制度价值与规范完善
近年来，全国法院受理的各类破产案件中，破产清算案件占比80%以上。为了更好发挥破产清算程序优化资源配置、实现优胜劣汰的重要作用，《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《纪要》）在第五部分对破产清算程序有关内容进行了规范。该部分共计九条，涉及破产宣告、担保权人权利的行使与限制、破产财产处置、破产债权清偿顺序、繁简分流、破产清算程序终结六个方面的内容。本文拟结合其制定背景、基本原则和精神，对相关内容进行介绍和解读，以期对该部分的正确理解和适用有所裨益。
1、重申制度价值，强调适用原则
虽然现代破产法更注重于破产预防和拯救制度的发展，但破产清算制度的重要性仍不可忽视。尤其是在党的十九大报告和中央经济工作会议提出，要深化供给侧结构性改革，大力破除无效供给，推动化解过剩产能的背景下，破产清算作为具有淘汰落后产能、优化市场资源配置直接作用的法律程序，对于清理“僵尸企业”、提升社会有效供给的质量和水平、防止产生新的产能过剩等具有重要意义。
对此，《纪要》第五部分的开篇，重申了破产清算程序的制度价值及其重要性，强调人民法院在适用破产法律制度服务和保障供给侧结构性改革的过程中，一方面要重视发挥重整及和解制度对于预防企业破产清算、挽救困境企业的积极作用；另一方面，也不能忽视破产清算的制度价值与功能，对于那些不具救治价值或救治无望的企业，要及时果断通过破产清算实现市场出清，尽快盘活存量资产，释放资源要素，促进经济高质量发展。
2、遵循既有法律规定，维护程序效力稳定性
企业破产法第十章就狭义概念上的破产清算程序进行了规定，而广义的破产清算程序还包括申请、受理以及破产宣告前的程序。《纪要》立足于企业破产法中与破产清算程序相关的制度规定，在完善相关制度的同时，维护和确保程序效力的稳定性。
一是限制破产宣告后的程序转换。企业破产法对于破产宣告后，能否申请将破产清算程序转入重整或和解程序没有规定。有意见认为，无论是基于实践中已有的成功案例，还是从鼓励拯救债务人的角度出发，都应当允许债务人被宣告破产后，在一定条件下能够再行转入重整程序或者和解程序。对此，由于考虑到企业破产法在允许由清算程序转入重整程序或和解程序的条文中，明确限定应在破产宣告前申请，且企业破产法上述规定已经充分给予了债务人被宣告破产前进行拯救的机会，如果仍允许在破产宣告后申请重整或和解，不仅会增加程序适用的不确定性、加大债权人通过破产清算程序获得清偿的成本，而且在一定程度上也不利于促进对债务人尽快挽救，故《纪要》第24条最终没有突破法律规定，而是规定债务人被宣告破产后，不得再转入重整程序或和解程序，从而明确三类破产程序的适用阶段及其程序的稳定性。
二是规范保证人在破产程序中的求偿权及其限制。由于企业破产法亦未限制债权人在主债务人进入破产程序时向保证人主张保证责任，故实践中，债权人向主债务人申报债权并同时诉请保证人承担责任的情形较多，此时债权人提出的保证责任诉讼程序上应当如何处理、保证人承担保证责任后如何实现对破产主债务人的求偿，都是理论和实践中争议较大的问题。对此，《纪要》基于保证制度所应有的债权保障功能，将保障债权人利益的及时实现作为出发点，并结合破产程序中有关保证人申报债权的相关规定，明确了破产程序终结前，已向债权人承担了保证责任的保证人，可通过申请转付相应清偿份额的方式，理顺保证人承担责任与求偿权之间的程序关系，并避免债权人获得双重受偿。此外，根据企业破产法第九十四条和第一百零六条的规定，为了避免存在保证担保的破产债权比其他破产债权获得更多比例的清偿，从而违反破产法同类债权平等清偿的原则，《纪要》亦明确了保证人承担保证责任后，不得向重整计划或和解协议执行完毕后的债务人追偿。
3、遵循公平原则，依法公正保护各方利益
公平原则是破产程序最为重要的价值目标，也是破产程序贯穿始终的基本原则。《纪要》第五部分通过规范破产清算程序对财产和损失的公平分配和分担，从而达到依法公正保护各方主体利益的目标。
一是平衡保护担保权人与其他普通债权人的利益。破产程序中的担保权人以破产程序开始前对债务人特定财产成立担保物权为基础，故在理论上，除非破产制度对其行使予以限制，否则其可不受破产程序的约束，随时对该特定财产行使权利。对此，企业破产法第九十六条规定在和解程序中，担保权人可自由行使权利。但对于破产清算程序中，担保权人能否随时行使权利，理论和实务中存在争议。对此，基于担保物权的特点和性质，并针对实践中不仅存在担保权人任意行使优先受偿权、导致财产分离处置降低整体处置效益，从而有损普通债权人受偿权的情形，也经常发生普通债权人利用债权人会议决议阻却、破坏担保权人优先受偿的现象。《纪要》第25条规定了破产和解和清算程序中，担保权人可以随时向管理人主张就该特定财产变价处置行使优先受偿权为原则，单独处置担保财产会降低其他破产财产的价值而应整体处置为例外，从而依法平衡保护担保权人与普通债权人利益。
二是尊重权利人在破产程序开始前的地位及其差异性，公平确定债权清偿顺位。首先，妥善安置好职工仍然是维护社会稳定工作的重要内容，《纪要》通过鼓励对属于工资构成的职工劳动收入优先保护，保障职工的生存权利。其次，对于侵权行为造成的人身损害赔偿，从人身权益优于财产性权益的角度出发，赋予其优先顺位。第三，根据法律的一般原理，违法行为发生后，法律的首要目的是要恢复原状，然后才涉及对侵害人进行惩罚的问题。因此《纪要》确定了补偿性债权优于惩罚性债权的原则，并且规定在债务人需要承担民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金，其财产不足以同时支付时，首先应当清偿普通债权人，其财产还有剩余的情况下，再用剩余的财产缴纳民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金。《纪要》作出的上述指引性的原则规定，应结合个案具体情况进行合理确定，也有待在实践中进一步论证完善。
4、提升程序效率，促进相关主体利益最大化
在破产清算程序中，如何有效降低程序成本，提升程序效率，不仅是实现高效公正司法的需要，也是尽快实现资源重新配置、促进相关主体利益最大化的要求。对此，《纪要》在确保程序正当性的基础上，从简化程序流程节点、鼓励创新财产处置方式、促进案件审理进程等方面，对提升破产清算程序效率作出了尝试。
一是确保程序正当性，提升破产清算程序效率。针对企业破产法未明确法院受理清算申请后应于何时宣告破产的问题，《纪要》第23条在尊重相关主体申请程序转化权利的基础上，规定了管理人及时提出破产宣告申请的期限条件，以及法院接到申请后作出宣告裁定的时间，防止程序久拖不决。此外，《纪要》第29条明确鼓励建立破产案件审理繁简分流机制，对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚的破产案件，可以在现有法规制度框架内加快审理进程，提升破产案件审理效率，促进相关主体利益尽快实现。
二是提升破产财产处置效率，促进可分配财产价值最大化。破产清算程序是为了全体债权人的利益处置和分配财产，因此应当采取对全体债权人最为有利的财产变卖方式，并以提高变卖价格为目标。《纪要》第26条在明确破产财产处置价值最大化的原则下，鼓励探索包括网络拍卖在内的多种处置方式和渠道，降低费用、提升效率。同时，针对实践中可能出现的多次拍卖仍无法成交的情况，《纪要》第26条明确可以采取作价变卖或实物分配的方式进行处置，且为避免债权人会议不能通过上述变价或实物分配方案而导致的程序拖延，该条亦基于破产法有关债权人会议职权的规定，赋予法院在债权人会议表决无法通过上述方案的情况下及时裁定的权力，确保破产程序的有序推进。
在制定《纪要》过程中，我们对于一些较为成熟、认识比较统一、实践证明效果较好的司法经验予以肯定吸收；对于那些争议较大的问题，如房地产企业破产清算中购房者的权利顺位、建筑工程优先权在破产程序中的清偿顺位、担保权的分别行使、职工集资款的清偿顺位等，尚未纳入《纪要》中予以规定，留待理论与实践进一步研究和论证。对于审判实践中发现的新问题、新情况，希望相关法院以及理论界、实务界加强调查研究，及时总结经验，为将来司法解释的制定提供借鉴和参考。
（四）关联企业破产制度的规范与完善
《全国法院破产审判工作会议纪要》（法【2018】53号，以下简称《纪要》）第六部分在总结实践经验的基础上，首次就关联企业破产的问题作出规定，共计8条，内容涉及关联企业实质合并破产的适用原则与条件、对实质合并申请的审查和监督、关联企业破产的管辖原则以及法律后果。本文拟对上述问题进行介绍和解读，希望有助于实务中理解和适用。
1、关联企业破产案件的审理原则
关联企业已经成为我国经济生活中普遍存在的现象，关联企业一方面为了发展需要，相互之间时常进行资金调剂、担保和业务合作，另一方面也存在利用关联关系转移资产、逃避债务等不法行为的可能。关联企业之间存在的非正当关联行为，使得关联企业成员法律责任的独立性与公司经营的非独立性之间产生了尖锐矛盾，打破了法人人格独立制度所维系的公司、股东、债权人以及其他利害关系人之间的利益平衡，这在关联企业破产时尤为突出。
近年来，随着关联企业破产案件日益增多，如何处理此类案件，以公平保护债权人利益，有效化解社会矛盾，维护市场应有秩序，已成为实务界和理论界共同面对的重要课题。实践中，部分法院通过借鉴域外实质合并规则对关联企业破产案件进行处理，取得了比较好的效果，但也存在实质合并规则的适用标准不统一等问题，且理论和实践中对于此种处理方式亦存在质疑。对此，《纪要》第六部分明确了关联企业破产案件的审理原则，即人民法院审理关联企业合并破产案件时要立足于破产关联企业之间的具体关系模式，采取不同方式予以处理。既要通过实质合并原则纠正法人人格高度混同的关联关系，确保全体债权人的公平清偿利益，也要避免不当适用实质合并原则损害相关利益主体的合法权益，依法妥善审理好关联企业破产案件，公平维护各方利益。
2、实质合并规则的适用条件
目前，实质合并规则在我国实践中虽然被广泛应用，但有关实体制度、程序设计和监督制度尚不完善。对此，我们认为，实质合并规则虽然有助于公平保护关联债权人的利益、有利于防范破产欺诈行为、提升破产效率和降低案件处理成本，但其毕竟属于对企业法人独立人格的极端否定，并可能导致部分关联债权人的清偿比例因合并而降低的情形，故《纪要》第32条要求要审慎适用这一规则。
首先，实质合并规则仅在关联企业成员法人人格存在高度混同、区分各自财产的成本过于高昂、严重损害债权人利益的情况下，才可例外适用。其次，对于不当利用关联关系损害债权人利益的行为，现有破产法上的撤销权制度、无效行为制度，以及公司法上的法人人格否认制度等均在一定程度上提供了救济，因此对于个别关联交易或不当关联关系能够通过上述制度予以纠正的，应当优先在现有制度框架内解决。再次，企业之间的关联关系日益呈现出复杂性和多样性，针对不符合实质合并规则适用条件的关联企业，从促进企业集团整体债务危机的解决、提升资产整体处置效益等目标考虑，在保持法人人格独立性的基础上，可以积极探索对关联企业破产案件集中审理或协调审理的方式，以促进破产程序公平高效进行。
3、实质合并申请的审查与监督
人民法院对实质合并申请的审查，包括人民法院审查的程序方式和具体内容。就审查程序而言，由于实质合并规则的适用将对关联企业成员及部分债权人的利益产生重要影响，因此基于破产程序的正当性要求以及权利保障的原则，《纪要》第33条要求法院在接到实质合并的申请后，应将申请事由及时通知被申请合并的关联企业及其出资人、已知债权人等利害关系人，并对外发布公告。该关联企业或利害关系人有权提出异议，法院应该组织相关人员进行听证，由申请人与异议人就是否应当适用实质合并规则提供证据并各自进行陈述，法院在此基础上对实质合并规则的适用条件进行实质审查并作出裁定。
关于法院审查的具体内容，一方面要审查适用实质合并破产的关联企业是否具有企业破产法第二条规定的破产原因，即关联企业成员应当分别或在整体上达到破产界限。另一方面，法院要对实质合并规则的适用条件进行审查，包括适用的主体资格、产生关联关系的具体行为方式、滥用关联关系导致的损害结果等内容。法院在审查时应当结合关联企业之间的利益关系，根据资产混同程度(《纪要》表述为“混同程序”系笔误)等法人人格混同的情形是否具有显著性、广泛性、持续性，实质合并规则的适用是否有助于债权人整体清偿水平的提升、增加重整成功几率等因素，综合进行判断。
由于对关联企业破产进行实质合并审理属于破产程序中的重要事项，因此《纪要》要求法院无论是否进行实质合并审理，均应当以裁定的方式作出。对于法院裁定不受理实质合并破产的，参照企业破产法第十二条的规定，申请人可以提出上诉；对于法院裁定受理实质合并破产的，鉴于企业破产法没有规定对受理裁定的上诉程序，《纪要》亦不宜作出审级上的规定，但考虑该裁定是对相关主体权利的重大影响，故《纪要》赋予相关主体向上一级法院申请复议的权利，兼顾当事人权利保护、程序效率、上一级法院监督三者的平衡。
4、关联企业破产案件的管辖原则
根据《纪要》的规定，关联企业破产案件的审理应当根据关联关系的不同程度和模式，区别适用实质合并规则或协调审理的原则。对于适用实质合并规则审理的，《纪要》第35条规定由关联企业中的核心控制企业所在地法院管辖。这主要是由于核心控制企业往往集中了关联企业的主要资产，并处于决策控制的最高层，由其所在地法院审理有利于确保案件的审理效率、减少程序费用。如果无法识别或确认核心控制企业的，基于上述管辖原则，《纪要》规定由企业主要财产所在地法院管辖。由于关联企业关系复杂，如果多个法院之间对管辖权产生争议的，根据民事诉讼法第三十七条第二款的规定，在不能协商解决的情况下，应当报共同的上级法院指定管辖。
协调审理主要适用于具备破产原因的多个关联企业之间，不存在法人人格高度混同等情形时，根据《纪要》第38条的规定，此时不得以程序便利为由适用实质合并规则进行审理，但可以通过程序协调的方式进行处理。具体的协调方式包括但不限于各受理法院和管理人之间建立有效的沟通和信息披露机制，协调债权申报和债权人会议召开的时间、财产处置案件审理进程等程序事项，从而提升破产案件的处理效率，减少破产费用，增加重整成功几率。此外，出于程序协调便利的考虑，受理法院可以综合考虑破产申请的先后顺序、成员负债规模大小、核心控制企业住所地等因素，按照民事诉讼法及其司法解释的规定，申请由上级法院指定一家法院集中管辖。
5、关联企业破产审理的法律后果
实质合并规则以企业主体理论为主要理论基础，即认为如果关联企业之间关联关系足够密切，存在法人人格高度混同等情形，则应当将其作为一个整体来处理，从而实现整体上的公平和程序上的效率。因此，各关联企业成员的财产应当合并作为破产财产，各成员之间的债权债务由于主体合并而归于消灭，各成员的债权人以合并后资产按照法定顺序公平受偿。采用实质合并方式进行重整的，重整计划草案中应当制定统一的债权分类、债权调整和债权受偿方案，实现对债权债务清偿、经营方案制定、出资权益调整等事项的统一处理。就法律后果而言，适用实质合并规则进行破产清算的，由于破产清算的后果是企业债务人主体消灭，故破产清算程序终结后各关联企业成员均应予以注销；适用实质合并规则进行和解或重整的，基于关联企业经济上的整体性，原则上应当合并为一个企业；如果确有需要保持个别企业独立的，独立企业在实质和程序上应当符合法人人格独立的要求。
通过协调审理方式处理关联企业破产案件的，由于并未改变各关联企业成员法人人格的独立性，故其各自的债权债务关系、破产财产、债权人受偿比例等均应单独处理。此外，《纪要》借鉴衡平居次规则，对于关联企业之间不当利用关联关系形成的债权，尤其是对子公司有不当行为的母公司的债权，应当劣后于其他普通债权顺序清偿，并据此否定其就其他关联企业所提供特定财产的优先受偿权。
对于关联企业破产问题的处理，既要考虑依法规制关联企业滥用关联关系、损害债权人利益和维护市场诚信的法治要求，也要兼顾保护企业发展的积极性、维护交易安全、促进关联企业发展的国情需要。各级人民法院要继续总结经验，规范和完善关联企业破产相关制度，充分发挥破产审判功能，服务经济高质量发展。
（五）执行程序与破产程序衔接的困难与应对
《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《纪要》）第七部分梳理了执行程序与破产程序衔接中的重点难点问题，并提出了相应的解决方案和对策。为便于准确理解起草原意，正确适用相关规定，现对该部分内容解读如下。
1、制度价值与程序衔接的重申
执行转破产制度由2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法解释》）所确立， 2017年1月《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）予以较为系统的规定。但是目前，执行转破产工作在全国各级法院开展的整体情况不尽人意。进一步深化各级法院对制度价值的认识，强调制度适用的基本要求，仍然是当前推动此项工作面临的首要任务。因此，《纪要》“执行程序与破产程序的衔接”部分首先对此项工作的重要意义进行强调，并用第40条、41条两个条文对执行法院的审查告知义务、移送职责及执行法院与受移送法院之间的移送接收等关键程序节点予以重申。
该部分需要注意以下几个问题：第一，执行法院应注意征询后顺位查封普通债权人、劳动债权人的意见。根据《民诉法解释》第五百一十六条，对于具备破产资格的企业法人，执行程序中应按照查封顺序来确定普通债权的受偿顺序。与之相比，破产程序中的“普通债权按比例受偿规则”对后顺位查封的普通债权人更具吸引力。破产法将劳动债权列为优先受偿的顺位，执行程序对此并无明确规定，因此破产程序对劳动债权人也更有优势。此外，尚未取得执行依据的债权人不属于执行程序的当事人，根据规定执行法院无法直接征询其意见。但如其申请进入执行程序参与分配财产，则应当在驳回申请的同时，告知可以申请破产。第二，关于执行法院需要释明法律后果的内容。执行法院需要释明的法律内容主要包括两方面：一是如不能进入破产程序，执行中就要适用《民诉法解释》第五百一十六条按查封顺序清偿债权的规则；二是进入破产程序后的债权受偿顺位规则、股东出资义务的加速到期等规则。第三，关于执破衔接专门机构的设置问题。目前，有些地方法院成立了执破衔接专门机构，并在工作中发挥了一定的作用。《纪要》建议稿也曾借鉴该经验，尝试规定相关内容。讨论中，大家认为各地情况差异较大，且专门机构设置并非当前关键问题，不宜统一规定。《纪要》最终采纳该意见，删除了相关条文。
2、查封移转与争议处理
根据破产法与《指导意见》的相关规定，法院受理破产案件后，诉讼程序与执行程序中对债务人财产采取的查封、扣押、冻结措施应予解除，控制的财产应向破产受理法院移交。但实践中，因查封措施衔接引发的问题仍非常突出，《纪要》第42条对此予以回应。
本条文适用中应注意以下问题：第一，关于适用范围。虽然本条文在执行程序与破产程序衔接部分予以规定，但其适用于全部破产案件。只要法院受理的破产案件存在诉讼查封或者执行查封情形，均应适用本条文的规则。第二，关于查封措施衔接的两种方式。现行法律规定，破产案件受理后，查封法院应解除针对债务人财产的查封措施并移交控制的财产，这是查封措施在执行与破产程序之间衔接的主要方式。实践中，在执行法院与破产受理法院为同一法院的情况下，为了减少查封程序的重复适用，避免查封衔接的繁琐与风险，有时也采用直接保留执行查封、不予变更查封手续的做法。本条文吸收该经验，增加规定了不解除查封、直接将查封财产处置权移转给破产受理法院的查封衔接方式。第三，关于移送查封财产处置权的具体操作。借鉴执行程序中的做法，查封财产处置权移转的通常流程为：首先，破产受理法院发函要求查封法院将查封财产处置权移送；然后，查封法院不解除查封，出具移送执行函，将查封财产的处置权转移给破产受理法院，破产受理法院凭上述移送执行函实现对查封财产的处置。这种做法在执行程序中广泛存在。具体的程序衔接，可以参照《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》的相关内容予以处理。第四，关于诉讼与执行程序中的查封措施能否直接转化为破产程序中查封的问题。讨论中有人提出，可以借鉴诉讼查封自动转为执行查封的原理，规定破产案件受理后，诉讼查封与执行查封直接转化为破产受理法院的查封。由于“执破程序转换”与“诉执程序转换”在性质上并不相同，采用这种方式在一定程度上会导致查封秩序混乱并破坏司法权威，《纪要》最终未采纳该建议。第五，关于争议的处理。实践中，破产受理法院与执行法院就查封衔接问题时常发生争议，其中有地方保护的原因，也有对法律理解不同的原因。发生争议时相关法院首先应当进行协商；如果无法达成共识，可以根据《纪要》第42条第2款规定请求上级法院的破产庭与执行机构沟通协调。对于执行法院应当解除查封而拒不解除的情形，上级法院应依法予以纠正。
3、信息系统的共享与联通
近几年，人民法院信息化建设成效显著，系统功能逐步完善。借助信息化建设的成果，能有效推动破产工作的顺利开展。《纪要》第43条对执行与破产程序的信息共享与系统联通问题予以规定。
本条包括如下两方面内容：一是破产受理法院利用执行查控系统的问题。执行程序中，通过“总对总”“点对点”两个执行查控系统能迅速而广泛地查找被执行人的财产。执行案件转入破产程序后，继续利用上述两个系统存在一定困难。具体而言，“点对点”系统为地方法院自己建设维护，赋予破产庭法官使用权限较为容易；“总对总”系统是最高法院建设的全国性网络，管理严格，仅对执行案件开放，在破产程序予以利用存在困难。调研中，各地法院要求执行查控系统对破产案件开放的呼声很高。《纪要》对这一问题作了原则规定，技术性的衔接还需要在实践中进一步协调。二是执行转破产案件的网上移送问题。案件通过网上移送效率高，责任明确，便于监督管理。但网上移送需要较为完善的系统建设，也需要办案人员养成使用网络办公的习惯，《纪要》规定对此要逐步实现。根据网络化办公的经验，系统功能的完善与人员习惯的培养互为因果，相互促进。实践中信息网络的软硬件建设与办案人员的培训引导应同步进行，缺一不可。
4、考核与管理
当事人主动申请破产的动力不足，是执行转破产制度创设的直接原因。该制度的直接目的就是通过规定法院的释明与移送等职责与义务，改善当事人动力不足的问题，促进破产程序的启动。法院相关人员尤其是执行人员的工作积极性，对制度运行效果影响显著。通过强化考核与管理，提高法院相关人员的积极性，是促进执行转破产工作的有效手段。《纪要》第44条对此予以规定。
本条规定了如下两方面内容：一是考核问题。科学合理的考核机制能够充分发挥指挥棒作用，有效推动工作的开展。《纪要》起草过程中，大家对建立考核机制已经达成共识，认为考核机制的理想状态与最终目标是出台一套全国适用的考核指标体系，而且最高法院就此项工作已经开始调研。但鉴于考核工作的复杂性，《纪要》仅就各级法院结合自身实际建立考核机制作出规定，一方面作为全国性考核机制建立前的权宜措施，另一方面也希望通过地方法院的探索为全国性考核机制的建立积累经验。二是管理问题。《纪要》还规定要加强日常管理，对于不履行相关职责的行为，要予以公开通报、追究责任。目的在于通过管理与考核的配合，增强法院相关人员的动力，促进执行转破产工作乃至整个破产审判工作的开展。