编者按：北京市房山区人民法院民二庭副庭长孙静波法官结合审判实践，对作为破产债权之一、涉及公权力部门的债权的类型、特点、存在的问题及解决方案提出了建议。现予以转发，供交流参考。
破产案件中，债权的审核与确认一定程度上决定了案件的审理进程与最终结果。而作为破产债权之一的、涉及公权力部门的债权，除去税款债权和社保债权之外，尚未获得足够的重视，其申报、审核、清偿等环节均缺乏相应的制度设计和明确规定。本文将结合破产案件审理实务，对此类债权进行探讨，以期推动破产案件审理流程的进一步规范。为便于阐述，本文中，此类债权姑且称之为“公权力债权”。
一、 公权力债权的类型特点
本文所指的破产案件公权力债权并非平等主体之间形成的债权，而是指债权人为公权力部门，系这些部门在行使职权过程中形成的、应由破产企业偿付的债权。
（一）公权力债权的类型
破产案件中主要涉及以下几类公权力债权：
1.税款及其滞纳金
税款即债务人根据相关法律规定应缴纳的税款，是国家和政府存续并有效运作、进而为全体社会公众提供公共服务和公共物品以满足公众需求的重要收入来源，需要依据行政权力和经济权力予以获取。[1]
欠税滞纳金则是作为纳税主体的债务人在经营过程中欠缴税款而被国家税务管理部门加收的带有惩罚性质的滞纳金，旨在促进经营主体依法及时纳税。
关于税款，现有破产法有明确规定，税款属于优先受偿的破产债权，其受偿顺序仅位于劳动债权之后。
而关于欠税滞纳金，法释[2012]9号《最高人民法院关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》（以下简称《批复》）曾明确载明：“税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉，人民法院应依法受理。依照企业破产法、税收征收管理法的有关规定，破产企业在破产案件受理前因欠缴税款产生的滞纳金属于普通破产债权。对于破产案件受理后因欠缴税款产生的滞纳金，人民法院应当依照《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条规定处理。”根据该《批复》，欠税滞纳金应有别于税款，属于普通破产债权，并无优先受偿的权限。
2.社保费用及其滞纳金
社保费用是企业应为其职工向劳动社保部门依法缴纳的社会费用，是职工最基本的生存保障，是企业财产因职工提供劳动而增加所付出的对价，旨在保护劳动者的基本生存权利和创造财富的积极性。[2]依据破产法相关规定，社保费用亦属于优先受偿的破产债权。
而社保滞纳金则是指用人单位未按时足额缴纳社会保险费时，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日按比例加收的一种罚款。
3.其他行政性罚款
即由法律授权的国家行政机关依照法定程序强制违反法律规定但尚不足以构成犯罪的企业缴纳一定数额的金钱，是行政处罚的一种形式。[3]包括破产企业依法应缴纳的各种罚款、罚金等费用。
4.诉讼费
即破产企业在此前的民事诉讼中被生效判决判令应承担的诉讼费。
根据现有民诉法及其司法解释的规定，诉讼费由原告预交，裁判文书生效后，法院最终判令由败诉方承担。司法实务中，绝大部分作为债权人的原告胜诉后可能会径直选择在申请强制执行程序中一并主张由作为被执行人的败诉债务人承担该项费用，但仍有部分胜诉的原告选择向法院申请退回该笔预交的费用。此时，本应由败诉债务人承担的诉讼费往往因为无人启动相应的执行程序而逃避了该项给付责任。而一旦该债务人进入破产程序，该笔费用更加无人提及。
5.刑事案件罚金
刑事案件罚金是财产刑的一种，系刑事案件被告人被法院依法判处向国家缴纳一定数额的金钱以作为对其犯罪行为的一种惩罚。企业也可能成为刑事案件中的被告人，并承担相应的刑事责任，其中就可能包括罚金缴纳责任。
需要注意的是，由于法律规定相对粗疏，在实务中，有别于民事案件的胜诉原告会积极选择启动执行程序实现生效判决确定的债权，刑事案件罚金的对应判决因为缺乏相应的申请执行主体而较少进入实际的执行程序。通常的做法系由刑事审判庭移送执行庭执行或者自行立案执行，而根据审执分离原则，大多数法院会选择将财产刑的案件移送执行庭执行，移送便是罚金执行程序的启动方式。[4]但进入破产程序后，该项费用应如何处理，目前并无规定。
（二）公权力债权的特点
破产案件中的公权力债权通常具备以下特点：
一是债权人系公权力机关。即有别于其他破产债权，公权力债权的权利主体通常为代表国家行使相关征管权力或裁判权力的行政管理部门或司法裁判部门而非普通的公民或企业等私法主体。如税务部门、社保部门、法院等，其代表的实际上是国家的意志，故债权人与债务人之间存在本质上的不平等。
二是依法律法规或裁判形成。私法领域的破产债权是债务人和债权人均作为平等民事主体在民事交往中形成的债权。而公权力债权或者是根据相关法律法规的规定形成，如企业应依法缴纳的税款；或者依据法院生效裁判文书形成，如判令该企业承担的诉讼费，体现的是国家的意志，是债务人对国家所欠付的债务，并不包括公权力部门在民事法律活动中对债务人获得的债权。即此类债权通常不是基于商品交换关系产生，而是具有特定的公益性或社会政策目的，具有特定的社会使命。[5]
三是与私法债权受同等保护。公权力债权虽然有别于私法领域内的债权，但基于债权的同质性，以及在权利义务内容和类别上的诸多共通性，其也应受到法律的同等保护，其实现同样可以遵循私法债权实现的一般法理，包括可以通过强制执行程序实现债权，[6]同样的，也应该可以通过破产程序与私法债权一并获得集中清偿。
二、公权力债权的共性问题及解决方案
公权力债权同时也存在一些共性的问题。
（一）公权力债权的申报
企业正常经营中，公权力债权可由相应部门通过行使行政手段强制执行或依法申请法院强制执行[7]。但在企业进入破产程序后如何处理此类债权，现有现有破产法及其司法解释并未予以明确规定。司法实务中，也极少有相关公权力部门主动向破产案件承办法院申报债权。而如前所述，公权力债权也是破产债权的一种，也应受到破产法的保护和规范。如果仅仅因为债务人进入破产程序就减免此类债权，将对国家利益和社会公共利益造成损害，只有在法律有明确规定的情况下才能免除债务人的此类债务，否则不应借由行政权或司法权任意舍弃，[8]破产程序也不例外。明确了公权力债权可参与破产清偿，那么应如何参与破产程序呢？
1、公权力债权人亦应主动申报
实务中，部分公权力部门并未及时主动申报，甚至认为法院或管理人应该主动给其清偿。这一观点缺乏法律依据，也与破产法规定相悖，虽然其是国家机关，代表国家意志，甚至其受偿顺位是优先受偿，但是在破产程序中，应与其他私债权人处于平等的法律地位，公平集中受偿，也才符合破产法的制度设置本意。
对此，笔者认为既然此类债权与私法债权同样受到法律的保护，那么也应同样履行法律规定的清偿程序。即公权力债权不应依其债权主体的特殊性就享有超脱地位，也应该依法向管理人申报债权，否则不应纳入破产程序中与其他债权一并接受清偿，并且在此后的破产流程中均与其他债权一样全程受到破产法的调整。
当然，鉴于破产案件的特殊性，法院在裁定受理破产申请并指定管理人之后，应由法院或管理人向相关税务部门发出通知，告知其主动申报债权及逾期不申报的法律后果。
2、公权力债权的申报主体
公权力债权的申报主体应为有义务追收各类债权的对应公权力部门。如税款及其滞纳金的债权人应为税务征管部门；社保滞纳金的债权人应为劳动社保部门；诉讼费及刑事案件罚金的债权人应为承办相关案件的一审法院；其他行政罚金的债权人则为相应的行政管理部门。在法院受理破产案件后，上述部门应中止正在进行的行政强制程序或司法强制执行程序，并向管理人申报债权。
3、公权力债权的申报材料
破产法关于私法领域内债权人如何申报债权是有明确规定的，但对于公权力债权如何申报并无相应规定。实务中，部分公权力部门认为，其是基于法律法规规定、以特定事实为基础、通过行使国家职权确定的债权，由于该债权的特殊属性，因此无需在申报时提供任何证据予以佐证，其陈述的数额就是结论，故拒不提交任何的依据。对此，笔者存在不同观点。诚然，此类债权系相应的公权力部门代表国家意志向破产企业进行主张，其天然具有公权力的一些属性，但不能因此直接肯定其数额和准确性，因为在无相关证据佐证的情况下，无法绝对排除这些部门申报的公权力债权不存在任何瑕疵或错误。同时，基于法律平等原则，此类债权在接受破产法保护的同时，也应和私法债权一样遵循相应的申报、审核规则，否则是对其他债权人的不公平。故公权力债权的申报主体仍应负担一定的举证责任，至少应提供基础的计算依据，如生效法律文书、退还案款通知书、计税依据、纳税凭证等。
4、公权力债权的审查认定
在相关公权力部门申报债权之后，管理人也应根据破产法及相关部门法的规定予以审查，并编制债权表，而后提交债权人会议核查，各方当事人对该债权无异议的，由法院最终裁定确认。
（二）公权力债权的存疑处理
破产案件中，各方当事人均可以对自己或他人申报的私法领域的债权是否存在、债权数额以及是否应予偿还等提出异议，并请求管理人予以更正，在管理人未予更正的情况下，还可就此提起破产债权确认之诉予以最终解决。而公权力债权的确认将涉及到民事审判权和行政职权的交叉问题。因为私法领域内的债权如在破产程序中被提出质疑，相关当事人可通过提起破产债权确认之诉予以解决，此时诉讼双方均为民事主体；而公权力债权的形成与公权力的行使密不可分，而一旦破产案件当事人对此类债权提出异议时，如何在破产程序这样一个纯粹的民事非诉程序中予以应对呢？对此，需要根据不同债权的形成过程予以区别处理。
一是税款及其滞纳金的确认。现实生活中，不能绝对排除税务部门申报的税款及滞纳金债权超出破产企业实际依法应缴纳的金额，故如有当事人在破产程序中对此类债权提出异议，申报该债权的税务部门应对此提交相应的证据材料，释明相应的计算方式等。
二是社保及其滞纳金的确认。此类债权的处理方式与税款债权一致。
三是诉讼费及刑事案件罚金的确认。此类债权系由生效判决确定，故如破产案件当事人对此提出异议，应通过相应的审判监督程序予以解决。如上述生效判决经该程序被撤销后，相应的诉讼费及刑事案件罚金债权也随之无效。除此之外，该债权依然有效。
四是其他行政罚款的确认。此类行政罚款通常都是由行政机关依据行政职权予以审核确认的。而行政管理部门在作出相关行政处罚决定时，通常会一并告知行政相对人如对该决定不服可在限期内提起行政诉讼或行政复议。故可参照破产派生诉讼，如破产案件立案后，管理人或作为行政相对人的债务人对相关部门作出的行政罚款决定不服，且异议期尚未届满，可尽快通过行使复议权或提起行政诉讼寻求解决；而一旦上述处罚决定生效，或者经复议或行政诉讼被确认合法有效后，与之对应的行政罚款可作为公权力债权由作出该处罚决定的行政部门作为债权人进行申报。
（三）公权力债权的破产清偿
在债务人正常经营的情况下，其资产有可能同时清偿私法领域内的债权以及公权力债权，但一旦该企业进入破产程序，往往意味着该企业已资不抵债，只能用有限的破产财产同时清偿全部债权。那么在这个“分蛋糕”的过程中，清偿顺序和清偿比例就成了每个债权主体最关注的问题。
破产程序是集中偿债程序，而特定债权的优先受偿明显是对全部债权平等接受统一清偿原则的突破。故在确定债权受偿顺位时应慎之又慎，尤其是对天然带有公权力属性的破产债权。对此，应遵循以下两个原则：
一是合法原则。即在有法律明确规定的情况下，根据现有法律法规司法解释的规定确定不同性质债权的受偿顺位。破产法第一百一十三条明确规定：“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”根据上述规定，公权力债权中能优先受偿的有税款债权和社保债权，其余公权力债权在没有法律特别规定的情况下，其清偿顺序不应受到特别优待。
二是私法债权优先原则。即在法律规定相对粗疏的情况下，应允许私法债权优先于公权力债权获得清偿，同时，不同类别的公权力债权之间则应作为同一顺位的破产债权按比例受偿。这样设置更符合法律上的正当性和实践中的正义性，因为公权力债权多具有惩罚性和无偿性，而私法债权多具有补偿性和对价性，两类权利主体承受清偿不能的能力也存在差异，[9]，能否获得清偿以及实际受偿比例可能会对私法债权权利主体的生存、生产、经营等产生更重要的影响，同时，让有限的财产优先承担民事更是一种效益最大化的资源配置方式。[10]
但是需要注意的是，相对于部分劣后债权，公权力债权的清偿顺位仍应相对置前，如经法院查明的出资不实股东对破产企业享有的债权等。因为此类劣后债权的权利人通常在债务人经营过程中存在违背诚信义务等行为，且相对于其他债权人更了解企业的实际经营状况，更具备预测和规避债务风险的能力，甚至可能对债务人最终陷入破产困境负有一定的责任，故在破产程序中将其持有的债权置于公权力债权之后受偿，以兼顾个体权益与社会公共利益的均衡保护以及实质公平。
三、公权力债权的个性问题及解决方案
不同类型的公权力债权在破产程序中面临着不同的问题。
（一）税款及其滞纳金
破产程序系通过统一集中清偿全盘解决债务人的对外债务问题，在此过程中，债权人可能与债务人达成和解；也可能因为确实资不抵债，部分债务无法实际偿付；还可能有部分债权人在破产重整案件中放弃了部分债权。而依据现行法律规定，减免的债务应当缴纳企业所得税，因为从税法的角度看来，减免的债务意味着债务人实际上获益了，故需为此缴纳相应税款。如果不缴纳，将可能导致相关税务注销手续最终无法完成。这种计税方式给本就因资不抵债陷入破产困境的债务人造成了更多的额外负担，在重整案件中更是对出资参与重整的战略投资人形成一种实质上的不公平。是否合理，应予理性思考。
对此，应首先明确一个前提：就是该企业已经进入了破产程序。如果该企业仍在正常经营，那么其被减免的债务可以考虑适用相关税务征收管理交税；但如果经法院在破产程序中查明该企业确实资不抵债，同时其此前所欠缴的税款也已经如数清偿，此时不应再以其部分债务被减免为由继续要求其纳税。
（二）社保及其滞纳金
关于社保费用及其滞纳金，目前实务中需要进一步明确的是以下三个问题：
一是社保费用及其滞纳金的计算截止时间？
这个问题实质指向的是债务人与其职工之间的劳动合同最终的终止时间应如何确定。劳动合同法对此与破产法可能存在不同的理解。
根据现行劳动法的规定，除双方达成解约合意或职工主动提出解除要求之外，企业被宣告破产时劳动合同方才终止。但在司法实务中，法院裁定受理破产申请至最终裁定宣告企业破产之间存在一个时间差。因为根据现行破产法的规定，法院对于破产案件的受理适用的是“我家大门常打开”的、类似于立案登记制的立法理念，即只要申请人提供的证据能够证明债务人确实存在到期未能偿还债务的情形，基本就符合了受理条件，至于该债务人究竟能否清偿到期债务，则是需要在破产程序启动后、在该程序中进一步予以查明、确定的事实。在此过程中，如果债务人及其实际控制人配合法院及管理人的工作尚且可以大体确保破产程序的顺畅进行，可对于债务人及其实际控制人消极懈怠、拒不配合或者存在企业存续但实际控制人失联等情形下，可能在法院受理破产申请后，连债务人向管理人交接这一环节都难以完成，至于后续的核查资产、财务审计等工作更是举步维艰，进而直接导致法院在缺乏足够事实的基础上难以简单地作出该企业确实资不抵债的判断，也无法径直裁定宣告该企业破产。那么在这种情形下，仅仅因为法院暂时无法宣告破产，该债务人与其职工的劳动合同就可能无法实质上予以解除，相关的社保费用及其滞纳金都将继续滚动计算。这种结果其实无论是对债务人抑或是对其他债权人都是一种不公平，因为债务人在实际上已无法正常经营的情况下仍要背负日益增重的债务负担，该债务人的其他债权人则因为破产程序集中清偿的制度设置而进一步降低最终受偿比例。
二是由谁决定破产企业的劳动合同解除时间？
司法实务中，社保部门通常并不认可管理人的身份，尤其是在债务人拒不交接或因客观原因无法完成交接工作的情况下，破产企业所签劳动合同的解除工作迟迟无法启动。
对此，建议完善现有法律规定，进一步明确管理人在破产案件中的地位及权限，尤其是要确保相关行政管理部门完全认可、接受管理人的这一地位及权限，避免管理人在办理相关破产事务时始终处于“妾身未明”、“名不副实”的尴尬地位，同时进一步明确在法院裁定受理破产申请并指定管理人后，管理人根据交接情况以及对债务人现有经营状况的了解，对是否应予解除劳动合同形成基础判断，而后由管理人代表债务人管理层作出是否解除劳动合同、解除多少份劳动合同的决定，并向对应的职工及相关劳动保障部门、社保部门发出该决定。相关行政管理部门收到该决定后，应终止相关社保费用及其滞纳金的计算。当然，因为这属于劳动合同未到期、且双方未达成解约协议的情况下，企业单方作出的解除决定，债务人仍应依法为此承担给付赔偿金等责任，相应的赔偿费用应纳入破产债权中一并清偿。
之所以将破产债务人与其职工所签劳动合同的解除与否交由管理人决定，也与《破产法》赋予管理人的职权相吻合。如《破产法》第十八条即规定管理人有权决定债务人未履行完毕合同解除抑或继续履行，第二十五条则明确了管理人对破产企业具有决定破产企业是否继续经营、如何开支、财产处分等职责，这实际上是授权管理人代替破产企业原有经营管理层对该企业的一切运营事务进行处理，其中自然也应该包括是否解除与职工的劳动合同。
三是二者在破产案件中的清偿顺序应如何确定？
现实生活中，社保费用及其滞纳金都是同时滚动计算的。社保部门通过内部电子系统计算社保费用及其滞纳金，虽然在每月形成的相关表格中这两项费用的金额是可以区分开的，但当企业在实际办理缴费手续时，社保部门点击生成键后，系统直接生成最终的应缴纳金额，该金额同时包含社保费用及其滞纳金，两类费用此时无法相互区分，企业需一并交纳两项费用，不存在先缴社保费用后缴滞纳金一说，只能选择缴纳的时间段，即选择先缴纳特定经营期间内的社保费用及滞纳金，剩余未缴费用待有资金后再行缴纳。同时，即使劳动合同解除后，社保费用的计算时间终止，但对应的滞纳金仍继续滚动计算，直至企业完全补足。而如果企业未能足额缴纳社保费用及其滞纳金，相关职工虽然仍可在其他用人单位继续缴纳社保，但因上一阶段的社保费用及滞纳金未补足，将来该职工仍然无法享受退休待遇及医疗保险等待遇。
对此，如果企业正常经营，上述安排倒可以不置可否；但一旦企业进入破产程序，是否还应如此操作，需要慎思。毕竟，不同债权的清偿顺序在破产案件中往往决定了其最终清偿比例，这种顺序的确定其实也体现了破产法对不同债权的保障力度。以清偿保障程度区分不同种类债权，可便于破产法对不同债权作出不同反映，这与破产法的集中、公平偿债功能相吻合。[11]具体到这个问题而言，社保费用是企业为其职工向国家缴纳的保障费用，最终是要惠及至职工身上，具有明显的个体属性，现行破产法也已明确将其列为优先受偿债权；而社保滞纳金则是国家对企业迟延缴纳社保费用作出的处罚，与职工并无直接关联，就其性质而言更类似于一种行政罚款，应纳入公权力债权的范畴，在无法律明文规定的情况下，不应在破产程序中享有与社保费用同等优先受偿的权限。故建议规定，在企业进入破产程序后，根据查明的事实，在债务人确实资不抵债的情况下，应用企业现有资产先行偿付社保费用，同时相应的滞纳金由社保部门进行一定减免，如果无法减免，也应将其受偿顺位后移。
（三）诉讼费和刑事案件罚金
在对方当事人未提出强制执行的前提下，这两类债权应由案件承办法院向败诉的被告或刑事案件被告人收取或追缴。有观点可能会认为，这两类费用都是由法院收取的，如果债务人已进入破产程序，这两类费用是否就不必再缴纳了。司法实务中，也几乎没有破产案件承办法院处理过这两类债权。
但是需要注意的是，这两类债权并非法院为自身权益收取，而是法院代表国家意志实施的一种行为。其中，诉讼费最终是要纳入国家税收，而税收是普惠于民的，否认该项债权，是对社会公共权益的忽视；刑事案件罚金则体现了国家对债务人实施违法犯罪行为处以的惩罚，放弃该项债权，则有损于法律的权威，也不足以对其他潜在犯罪分子形成威慑。故上述两项债权均应由债务人面对和承担，无论其是否进入破产程序。
落实到具体操作层面，可考虑进一步明确规定上述两类费用在企业尚未进行破产程序时由案件承办法院向当事人收取，并启动相应的执行程序，即可以参照刑事追缴程序，由相应审判庭以法院名义将裁判文书通过执行庭转至立案庭，完成申请执行立案手续，再由执行庭完成强制执行工作；如作为案件败诉被告或刑事被告人的债务人已进入破产程序，此时，可由原相关案件承办法院作为债权人向破产案件承办法院申报破产债权，如案件承办法院与破产法院恰好重合，则可由原案件审判庭直接向破产管理人移交裁判文书等相关材料进行申报。
（文章来源：北京审判网 转载自海坛特哥公众号 2017-12-25）
注释：
[1]汪厚冬：“公法上不当得利之初探”，载《东方法学》2011年第5期。
[2]肖泽晟：“论行政强制执行中债权冲突的处理”，载《法商研究》2011年第3期。
[3]http://baike.baidu.com/link?url=2nVu_CD1CplpEaX5H0fqacpPQQksIL6n1ASryTpDSL8CjVQSYSCEpTw1vZdsY， 2017年5月13日最后访问。
[4]洪峰春郭杨辉：“谈谈罚金刑如何执行”http://old.chinacourt.org/html/article/200910/26/378697.shtml，2017年5月13日最后访问。
[5]左平良：“关于特种债权之物权担保的否定性思考-兼论特种债权的优先效力”，载《云梦学刊》2006年第27期。
[6]肖建国：“论财产刑执行的理论基础-基于民法和民事诉讼法的分析”，载《法学家》2007年第2期。
[7]肖泽晟：“论行政强制执行中债权冲突的处理”，载《法商研究》2011年第3期。
[8]肖建国：“论财产刑执行的理论基础-基于民法和民事诉讼法的分析”，载《法学家》2007年第2期。
[9]肖建国：“论财产刑执行的理论基础-基于民法和民事诉讼法的分析”，载《法学家》2007年第2期。
[10]肖泽晟：“论行政强制执行中债权冲突的处理”，载《法商研究》2011年第3期。
[11]王艳华：“破产案件去提醒事件的解决途径-债权分类的思考”，载《法律适用》2010年第10期。
责任编辑：赵芳
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