当前破产审判工作必须重点把握的十个问题
2018-04-04 09:02:02 | 来源：人民法院报 | 作者：杜万华
运用破产法治思维和方式补齐社会主义市场经济主体救治和退出机制的短板，促进产业结构转型升级，落实现代企业制度的建立和完善，解决产能过剩问题，是国家治理体系和治理能力现代化的标志，是人民法院服务供给侧结构性改革，依法处置“僵尸企业”的重要抓手。人民法院在落实2016年中美元首杭州共识、推进供给侧结构性改革的过程中，要发挥破产制度优胜劣汰、吐故纳新的作用，要运用法律手段对破产企业和企业的股东、出资人进行救济，要实现破产重整、破产和解在化解企业危机、优化资源配置、促进产业升级方面的特殊功效。当前，我国破产审判工作已取得较大成效，根据世界银行2017年对全世界190个经济体营商环境的测评，我国破产处理情况位列第53位，比2013年的第82位上升了29位。人民法院破产审判工作赢得了社会各界的高度肯定和广泛好评。在成绩面前，我们不能盲目自满，更不能裹足不前。人民法院的目标是要办成“生病企业”的医院，但如何把医院办好、把破产审判工作抓好，是人民法院应当认真思考的问题。针对目前的破产审判情况和市场经济发展情况，我认为人民法院在破产审判工作中必须重点把握好以下十个问题：
一是抓好破产审判工作专业化。之所以首先讲这个问题，是因为这是抓好破产审判工作最重要和最关键的环节。没有破产审判工作的专业化，破产审判工作要取得实质性进展是不可能的。这一点已经被破产审判工作多年来的实践所证明。我国企业破产法已经实施十年，长期以来破产审判制度难以“落地”的原因，就是没有搞专业化审判。在二十一世纪初，因为搞国有企业改革，人民法院也开展过破产审判工作，但由于没有专业化，上轮国有企业改革结束后，破产审判工作就基本处于停滞状态。去年以来，最高人民法院开始狠抓破产审判工作，其基本思路就是通过建立专业化机构和专业化队伍，来推动破产审判工作，取得了很好的效果。目前，全国已经有97个专业化的清算与破产审判庭，但根据当前企业的现状，需要进入破产程序的企业数量十分庞大，随着各项工作机制的落实，破产审判庭数量远远不能适应破产审判工作的需要。希望各地法院，要按照最高人民法院的要求，进一步加大清算与破产审判庭的设立，加大破产审判队伍的专业化建设，以适应不断发展的破产审判工作的需要。专业化机构和队伍建设中，很多地方法院在争取机构编制、人员编制方面都会遇到困难，但这不应成为法院不积极推动破产工作专业化的理由。各地法院要结合实际、开动脑筋、多措并举，积极化解清算与破产审判庭建立、破产审判队伍打造方面的难题，务必尽快在专业化建设方面见到实效。
二是进一步完善破产管理人制度。破产管理人是破产程序的主要参与者。管理人能力和职能的发挥，直接影响破产审判工作的质量和效率。要高度重视管理人在破产审判工作中的重要作用，积极解决管理人履职不畅和能力不足的问题。确保管理人充分发挥推进协商、专业判断、资源整合等方面的功能作用，为改善企业经营、促进技术创新、优化产业结构提供有力制度保障。当前，一要拓宽管理人的种类，扩大管理人来源，确保更多优秀机构和人员参与管理人队伍。二要推动建立管理人协会，规范对管理人的管理。要注重发挥管理人协会在管理人队伍指导、规范、发展、淘汰和管理人报酬保障等方面的职能作用。尤其是要推动建立由管理人协会来统一对破产管理人进行管理的制度。最高人民法院在这方面应该发挥引领作用。各地法院也要勇于探索。这是当前破产管理人规范管理工作的重点。三要建立指定管理人的竞争机制。重整案件中指定管理人要全面引入竞争机制，切实做到从更广泛的范围内择优选择管理人，提升破产管理的质量。简单的破产案件可以通过建立管理人分级管理后在相应级别管理人名册中指定。四要建立破产管理人薪酬保障制度。应当结合当地实际情况，通过采取财政拨付、管理人报酬提留等方式建立基金，解决破产案件中管理人报酬不足的问题。总之，人民法院要通过对破产管理人制度的大胆探索，解决当前影响破产审判工作质量和效率的“瓶颈”问题。
三是进一步构建和完善执行案件移送破产审查工作机制。执行案件移送破产审查工作，即执行转破产工作，是破产审判工作的重要组成部分。这一制度的设立，首先要解决当前各地法院因地方保护主义等原因造成的破产程序启动难问题。其次是要运用这一方法为破解“执行难”提供制度性保证。目前，从各地反映的情况看，这一制度的实施不太理想。其原因既有执行局的同志不愿意主动移转，也有破产庭的同志认为，将执行不能的案件移送过来，是将风险转移过来，不愿意接受。这两方面的原因都是对执行转破产工作的意义认识不足的表现，是本位主义的反映，应当在今后的工作中予以克服。今后，无论是执行局的同志还是破产庭的同志，都应当着眼大局，按照《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》要求，全面推进符合破产条件的企业依法转入破产审查。一要指导好各地法院及时对无财产可供执行的企业分类梳理，做好破产审查与执行程序的衔接，依法尽快将符合破产条件的执行不能企业转入破产程序；二要解决有部分财产但财产不足以清偿全部债务的被执行企业依法进入破产程序的问题。今后，只要债务人企业符合破产条件，当事人提出申请，就应当及时移送破产审查。经审查，符合破产重整条件的要及时进行重整，符合破产清算条件的要及时进行清算，确保企业财产在债权人中依法公平清偿，切实运用破产手段实现市场出清。三要重视债务人的破产申请。如果债务人提出破产申请，经审查符合破产条件的，所有执行案件必须停止执行，并将相关材料送破产审判机构。
四是最大限度释放破产重整的制度价值。加强重整制度建设，是实现使人民法院成为“生病企业”医院这一目标的关键。各地法院应当善于通过市场化、法治化的重整来挽救困境企业。一要认真对待企业的重整申请。在受理阶段要依照法定标准受理重整案件，切实防止纯粹的减债式重整、空转式重整，确保企业重整的质量。在审理阶段要有比较明确的重整思路，在重整中必须坚持债务整理与营业整合相统一，确保重整后的企业不仅能化解债务负担，而且要恢复盈利能力、实现新的发展。这一问题在上市公司重整中尤其应当引起重视。二要高度重视运用重整培育新动能，推动传统产业优化升级。要立足培训一批具有创新能力的排头兵企业，同时高度警惕产业结构负面清单行业的产能变相回流。三要充分体现破产管理人对重整成功的重要作用。在指定破产重整案件管理人时，尤其要重视管理人业务素质和水平，确保尽快准确识别企业能否重整以及重整方案是否合理、科学、可行。四要慎重对待重整计划的批准。对于债权人会议各表决组均通过重整计划草案，在按照企业破产法第八十六条的规定进行审查时，不能流于形式或不加审查而径行批准。各高级人民法院要加强对重整计划批准的指导，对于经审查，符合强制批准条件的，也要敢于批准，不能该裁不裁，让企业重整陷入僵局。在破产重整工作中，人民法院一定要指导破产管理人查找破产原因，有针对性地做好重整计划，协调好各方关系，治疗好企业的疾病。要坚决反对只搞账面重整，不重视企业生产要素的重新配置；只重视形式上减债，不重视企业盈利能力的恢复；只重视债权债务关系的解决，不重视现代企业制度的建立和落实。在破产重整中，人民法院一定要成为“生病企业”的医院，一定要依靠党委和政府，督促破产管理人，找准病因，辨症施治，治好生病企业的病，让其真正能够重返市场经济的舞台。
五是切实建立常态化的“府院破产统一协调机制”。人民法院的破产审判工作，离不开各地党委的正确领导和政府的大力支持。因此，必须建立政府与法院相互协同的“破产统一协调机制”：一要统筹破产、清算相关工作。协调机制要切实担负起实施破产制度、平等保护各方权利的责任，结合实际彻底解决当地破产程序启动难问题。对破产中普遍存在的难题，比如重整企业的税收优惠、信用修复等问题，要通过推动协调机制加以解决。二要解决破产中职工安置和权益保障、政府部门协同配合等问题，支持人民法院和破产管理人依法履职。三要对可能引发金融风险、影响社会稳定的破产案件依法评估、制定预案、稳步推进。对存在相互担保、连环担保、民间融资或者非法集资关系的企业破产，应当采取有效措施避免引发区域性风险和群体性事件。四要综合运用执法、司法等措施严厉打击隐匿财产、违法转移财产、逃废债务等违法犯罪行为，严厉追究有关人员法律责任。目前，各地在构建“府院破产统一协调机制”方面，基本上还处于探索个案沟通协调机制的层面，随着破产审判工作常态化，这种个案协调机制应当上升为规范化、常态化机制，以保证破产审判工作质量和效率的进一步提高。
六是探索推行破产案件审理程序的繁简分流。现行企业破产法未采取繁简分流原则，未规定简易程序，实践中容易导致案件程序繁、成本高、效率低等弊病。各地法院应当结合破产法的原则和精神，探索破产简易审理程序。在简易程序适用范围方面，对于债务关系简单、资产规模不大、无风险隐患的小微企业破产案件，可以探索适用简易破产程序审理。对可以简易审理的案件，在听证、破产告知、债权人会议、债权审查认定、财产清查、程序终结等环节实行标准化作业、格式化处理，缩短时限、快审快结。对此，最高人民法院和各高级人民法院要加强指导，及时总结经验，逐步实现破产案件简易程序的制度化、规范化。
七是继续加强破产审判的信息化工作。最高人民法院在去年及时开通了“全国企业破产重整案件信息网”及其相应的法官工作平台、破产管理人工作平台，形成了“一网两平台”格局。当前，一要通过信息化提高企业破产审判工作规范化的程度。要通过信息平台将人民法院破产审判工作全程公开、步步留痕，监督规范各方破产行为，避免拖延处置企业破产事务，提高破产效率。二要通过信息化提高破产重整工作的效率。信息网要进一步公布破产企业的相关信息，特别是企业价值、投资、市场、经营管理等方面的信息，让投资人能够更加方便、快捷地了解破产企业的相关信息，解决破产企业和投资人之间信息不畅通、信息不对称的问题，最大限度地促使资本、技术、管理、土地、劳动力等生产要素在全国乃至全球范围内自由流动和有效配置，让市场在资源配置中真正发挥决定性作用。三要通过信息化提高破产财产变现的能力。破产企业的资产变现，历来是破产审判工作中的难题。财产不能及时变现，财产价值不能最大化变现，债权人、职工等各方当事人均不满意。通过信息化竞争方式，实现破产财产处置公开、公平、公正，既能防止腐败，又能及时有效处置破产财产，还能维护各方当事人的合法权益。各地法院及管理人要用好破产信息网及其工作平台。当前，尤其要加快解决破产信息网与地方法院办案系统、执行网络查控系统等对接不畅的问题，不断完善、优化破产信息网，为提高破产审判工作的质量和效率提供可靠保障。
八是审慎处理互保联保情形下的破产企业的债务问题。在金融借款中，有的企业相互之间对金融债务进行互保联保，这导致个别企业的债务风险传递为多个企业的整体风险；有的企业主对企业债务进行个人担保，导致企业主债务沉重，企业破产后企业主的有限责任实际成为个人的无限责任，严重阻碍现代企业制度的落实。当前一些地区，企业互保联保、企业主担保有蔓延扩大之势，对此应加强防范，妥善解决。一要建议金融监管机关完善信贷管理。在动产担保和保证担保方面建立银行间统一的信息共享平台，不给互保联保、重复质押、多头保证留下空间。二要引导金融债权人采取对优质企业的债权转换为股权等方式简化债务关系，以维持优质企业的继续经营，避免多家企业或企业主被拖累。必要时，人民法院还可以采取预重整方式，指定临时管理人推动担保链上的企业与银行及时协商谈判，通过预先制定各方认可的清偿方案切断担保链风险。三要严厉打击违法犯罪行为。针对互保联保中存在的内外勾结骗取贷款等犯罪行为，应通过打击犯罪将具有运营价值的担保企业解救出来。
九是切实解决关联企业的破产问题。关联企业之间存在的非正当关联行为，使得关联企业成员法律责任的独立性与公司经营的非独立性之间产生了尖锐矛盾，打破了公司独立人格制度所维系的公司、股东、债权人与其他利害关系人之间的利益平衡。这种利益失衡在关联企业破产时更为突出。人民法院在审理关联企业破产案件时，不能简单按照单一企业破产案件对待。对于明显利用关联关系损害其他债权人利益的，可以审慎适用关联企业实质合并破产、集中破产以及关联债权衡平居次等制度，平衡关联企业破产时各方利益的冲突。目前，各级人民法院在充分尊重法人独立责任和股东有限责任原则的基础上，可探索运用实质合并破产制度，在关联企业成员法人人格存在高度混同、区分各自的财产将耗费相当成本、明显损害债权人利益的情况下可以合并处理。对于不符合上述条件的关联企业成员破产的，在不损害相关利益主体合法权益的情况下，可以探索由控制企业所在地或主要财产关系发生地法院集中审理的方式。这样有利于减少不同程序间的协调成本，促进破产程序公平有效进行。
十是积极推动跨境破产工作机制的进一步完善。随着“一带一路”战略深入实施，我国企业和全球经济融合的步伐将不断加快。相应地，涉及境外因素的跨境破产案件将不断增多。一要按照企业破产法第五条规定的原则处理好跨境破产案件。要妥善解决跨境破产中的法律冲突与矛盾，合理确定跨境破产中的管辖权。二要支持我国法院和管理人在跨境破产领域的合作，推进国际投资健康有序发展。三要在坚持同类债权平等保护的原则下，做好外国债权人利益与我国债权人利益的平衡。合理保护我国境内职工债权、税收债权等优先权的清偿利益。人民法院认可外国法院作出的破产案件的判决、裁定后，债务人在我国境内的财产在全额清偿境内的担保权人、职工债权和社会保险费用、所欠税款后，剩余财产可以按照该外国法院的规定进行分配。