破产管理人的管理与监督
本文作者： 张宏伟、朱淼蛟
原文出处：《人民司法（应用）》2017年第25期
内容提要 法院如何对破产管理人进行管理与监督，涉及二者的权责范围、途径及方式等方面，而现行法律及相关规定过于抽象，造成实际操作困难。本文在辨析法院与管理人关系的基础上，论述法院对管理人加强管理与监督的必要性和现实性，并提出管理和监督的原则：尊重管理人独立的法律地位，发挥其主观能动性；加强管理人监管机制建设，兼顾个案关键节点；积极组织和协调，引导其他监督主体协同推进；坚持共同体的意识，树立管理是服务监督尽责的理念。此外，法院还应在实体、程序、管理人管理行为等方面进行审查监督，促进管理人的管理行为合法合理、高效、公开和规范。本文以浙江省绍兴两级法院司法实践为例，介绍了管理人竞争方式选任机制、管理人互助机制以及府院联动机制。
破产案件不同于一般的民商事案件，具有开庭与开会相结合、办案与办事相结合、裁判与谈判相结合的特点，程序复杂、费事费力。。①破产管理人作为破产事务的执行者，职责广泛且富有张力。实践中有的破产管理人在管理事务时，事无巨细向法院征求意见，大大增加了法院工作量；有的破产管理人不向法院报告或不及时报告，顾自为之，甚至出现不当管理行为，影响了破产案件的审理进程，案件处理的公正性受到质疑。虽然我国企业破产法赋予法院对破产管理人进行管理和监督的权利和义务，但相关规定过于抽象，在司法实践中存在一定难度。法院如何对破产管理人进行科学的管理与监督，值得迸行深入的思考与探讨。
一、法院与管理人关系释义
破产程序是司法程序，每一环节均应由法院执行，但破产法対此作出了一定调整，将本应由法院执行的事务性工作授权破产管理人执行。破产管理人在法律法规和法院的双重授权下，依法处理破产程序中的大量事务性工作，表现为破产程序中的管理人中心主义，企业破产法第十三条、第二十三条和第二十五条关于破产管理人及其地位的规定即体现了上述原理。这样的安排是基于对破产案件的特殊性考量，可以有效地保障法院司法中立的特性，合理配置司法资源与社会资源以及提高程序效益。如何在管理人中心主义的架构下，协调好法院和管理人之间的关系，至关重要。②
破产程序是由各部分组成的有机整体，使得法院与破产管理人在共同推进破产程序中联系密切。同时，基于破产管理人是由法院指定，破产管理人所行使的职权来源于法律及法院的授权，因此管理人应在法院主导下，并在法院的监督和管理下，协同和配合法院共同推进破产程序。在承认破产管理人独立法律地位的同时，笔者认为，法院与破产管理人在追求共同价值的过程中，因其相互间工作结构紧密，外部形象也具有高度一致性——成功有效地处理破产案件，一荣倶荣；拖延受阻或发生负面事件，一损倶损。
对破产管理人的监督和管理，在将之作为一项法院职权同时，更应将之作为一项法院职责。我们采用破产管理人为特殊机构的法律定位学说，即破产管理人是由法院指定或认可的、在破产稈序中具有独立法律地位、执行破产事务而获得一定报酬的专门机构，其法律地位由法律直接予以规定。但应当强调的是，破产管理人不能将自身作为一个商业主体，将从事相关破产管理事务的目标简单定位于获取报酬。破产管理人从事破产管理事务应具有社会价值目标——诚如破产法学者所总结的：破产法是公私融合法，强调的是社会整体利益的维护，既包括债权人公平清偿之满足和债务人经营之复苏，也包括防止一般社会经济之恐慌，[3]更有大型公众公司挽救制度体现的社会公众利益之维护和社会秩序稳定之追求。[4]破产管理人与法院在破产程序中的价值追求应保持基本一致，在破产案件中代表的是程序利益和公平正义等社会公众利益，而不能仅仅代表债权人或债务人等任何一方的利益。
在司法实践中，绍兴法院还基于以下的现实因素考量，不断加强和改进对管理人的管理与监督：
1. 保障破产管理人适法统一和操作标准统一。现行办理案件的破产管理人，有省、市级，也有省内的和省外的，办案经验和业务能力参差不齐，无全国性的行业实务操作指引等规范。在现阶段，依托法院系统进行破产审理适法与操作的统一规范，加强对破产管理人的管理与监督这一路径，进而传导并规范破产管理人的管理行为，对促进管理人适法和操作的统一有其必要性和合理性。
2. 保障破产程序的有序推进和实现较好的办案效果。破产案件涉及面广、影响大，相关利益主体诉求不一，甚至会产生激烈冲突，案件审理往往成为社会关注的焦点。只有加强对破产管理人的管理与监督，明晰破产管理人管理行为的红线，时时对其提示与警示，努力促使破产管理人改变其追求经济利益蕞大化的倾向，使破产管理人始终保持与法院追求价值的一致性。只有这样，二者才能相互配合默契顺畅，作用发挥相得益彰，共同稳、妥有序地推进破产程序。
3. 规范破产管理人行为和促进管理人队伍的健康发展。社会公众特别是债权人和债务人对破产管理人的行为高度关注，在一些反响较大的案件中，社会公众对破产管理人的公信力提出了诸多质疑，如利害关系人十分关注破产管理人的选任工作，对于由谁担任破产管理人，往往变得比较敏感。同时，破产管理人的职权范围广、空间大，而我国的破产管理工作起步较晚，尚未达到规范与精细，这也对破产管理人职业道德提出了严峻考验。因此，只有加强对破产管理人的管理与监督，规范其管理行为，做到破产案件处理的公开公正高效，才能保障破产管理人队伍健康发展。
二、对破产管理人管理与监督的原则
法院对破产管理人的管理与监督，既不能事无巨细，也不能放任自行，应该掌握合理的经纬度，做到管理科学、监督有力。笔者认为，法院在对破产管理人进行管理和监督时，应遵循以下几项原则：
(一)尊重破产管理人独立的法律地位，发挥其主观能动性。破产管理人在破产程序中，从事接管和处分财产、接受债权申报、对外催收债权、组织召开债权人会议等工作，其作用的发挥直接关系到破产程序能否有效推进、破产债权能否得到公平清偿、债权人的权益能否得到公平合理的保障等。人民法院应当鼓励破产管理人充分发挥主观能动性，在破产管理人职责范畴内的事务，让其创造性地开展工作，努力提高管理质效，而不应多加干涉；同时，应尊重破产管理人的劳动付出与劳动成果，保障其获取合理报酬的权益。
(二)加强破产管理人监管机制建设，兼顾个案关键节点。法院对破产管理人的管理与监督，应着眼于规范破产管理人的行为，着眼于构建管理与监督的机制，着眼于为管理行为划红线树规则。毋庸讳言，现行企业破产法关于破产管理人监督机制的规定较为原则，存在监督措施空乏、法律责任软化、监督机制运行不畅等诸多问题。在当下破产案件日益增长的背景下，上述问题在审判与管理实践中越发突显，因此，完善破产管理人管理与监督机制尤为迫切。就此，浙江、上海、深圳等地法院作出了一些有益的探索，如浙江省高级人民法院出台的《关于规范企业破产案件管理人工作若干问题的意见》、上海高院的《企业破产案件管理人工作职责指引》和深圳中院的《破产案件管理人工作规范》等。同时，在具体个案办理中，对大额债权审核、重要资产处置、重整投资人招募方式选取等关键节点，法院要重点关注，保障破产程序公平公正公开。此外，法院还应认真处理好针对破产管理人的投诉和意见等。
(三)积极组织和协调，引导其他监督主体协同推进。对破产管理人的管理与监督可以分为内、外部两个层面：破产管理人内部自我管理与监督；法院及相关主体对破产管理人的外部管理与监督。尽管破产管理人内部管理与监督以自我约束为主，但法院可以通过推动成立破产管理人行业协会，引导行业组织自我管理与监督，以及对破产管理人分级管理、增补淘汰等措施，引导和推进其加强内部管理与监督。对于外部管理与监督，除了法院对破产管理人的监管之外，企业破产法还赋予了债权人会议、债权人委员会对破产管理人的监督职权。破产案件的当事人作为利益攸关者，也有对破产管理人进行监督的权利。法院作为破产程序的推进者与控制者，可以积极创新举措、搭建平台，疏通监督渠道，引导相关主体参与监督、积极发挥监督作用，形成监督合力。如法院可组织法庭询问或听证会，搭建债权人、债务人、破产管理人及其他利害关系人交接意见、披露信息的平台，促进相互间权利制衡，多维度加强监督。
(四)坚持共同体意识，树立管理是服务监督尽责的理念。诚如前文所述，法院与破产管理人在办案过程中，外部形象往往会一荣倶荣，一损倶损，故从执业形象及法律共同体的视角考量，法院与破产管理人在对破产法的理解与适用、理念更新及实践操作、专业水平提升与行为规范、勤勉尽责与忠实执行职务等方面，尽可能达成共识，使两者做到与时倶进、协同提升。对此，根据最高人民法院《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》要求，人民法院在现阶段应积极做好对破产管理人培训的组织工作，如共同开展业务研讨会、共同举行专业培训等。同时，法院应加强对破产管理人的考核，做好年度履职考核和个案的履职评价，促进破产管理人提升专业水平、勤勉尽责，共同增强破产案件办理的公信力。
三、对破产管理人管理的内容
根据当代西方管理学家德鲁克对管理的诠注，管理即为任务、责任、实践。[5]笔者认为，法院对破产管理人的管理，应该这样理解：法院为实现公正高效审结破产案件这一目标任务，切实担当起组织协调各主体的关系、分配相关资源利益等职责，协调破产管理人与法院、破产管理人与其他主体闾的关系；通过不断地实践、探索与创新，建立和完善各项管理机制，规范破产管理人的管理行为，提高破产管理人的行为质效。以绍兴法院为例，主要实行了三项机制。
(一)践行破产管理人竞争方式选任机制。在对破产管理人分级管理的基础上，推进以竞争方式指定破产管理人。浙江高院对管理人进行省级和市级分级管理，制定了“731”竞争规则，即从报名的破产管理人中按标准确定7家管理人进入评审环节，法院组织评审会进行评议选取3家候选管理人，再以抽签形式产生1家正式管理人。2014年4月，绍兴市中级人民法院在全省率先以该种方式指定了破产管理人，此后，通过竞争方式指定区域性重大破产案件管理人成为常态。2016年6月，绍兴中院又在全省首次邀请省外破产管理人参与竞争，并指定一起涉及金额9亿余元的系列破产案件的管理人，来自北京、上海、江苏等地的7家社会中介机构参与竞争。该举措进一步促进了省内外破产管理人的交流，也为绍兴地区的破产管理工作引入了外部竞争。至今，绍兴中院以竞争方式指定破产管理人42起，引入省外破产管理人15家(次)。
(二)推动创设破产管理人互助机制。2015年11月，在绍兴中院指导下，绍兴市辖区内破产管理人成立了企业破产管理人互助会，并设立了破产管理人互助金。互助会及互助金的创设是绍兴破产管理人队伍建设和实践机制的一次创新，有别于广东深圳及温州等地模式。绍兴市辖区内的企业破产管理人互助会由会员管理人自愿发起成立，属靠在律师协会下，不依附于法院或其他机关。互助金由会员共同出资设立，不占用政府财政资金，后续按比例从管理人报酬中计提，主要用于资助因债务人无产可破而未能计取报酬或报酬过低的会员管理人，以及支付管理人业务培训、对外交流等费用。互助会开展活动和互助金使用由会员按章程自我决策管理，实现高度自治。借助互助会这一平台，绍兴市辖区内破产管理人开展了各项业务交流学习活动，提高了业务水平，促进了法律的统一适用。
(三)推动建立府院联动工作机制。以积极搭建协调破产管理人与相关主体关系的平台为出发点，推动绍兴市于2016年1月正式出台《绍兴市企业破产协调处置工作机制(试行)》，建立了绍兴市企业破产协调处置工作机制，并成立了由分管副市长任组长，由政法委、总工会、经信委、财政(地税)局、国税局、公安局、国土资源局、商务局、建设局等25家单位相关领导任成员的领导小组，领导负责企业破产处置工作的总体指导与个案协调等工作。上述文件规定了八项处理机制及程序，涵盖职工安置和社会保险、涉案责任人查控、债权和资产核查、破产企业税收、企业工商登记、破产资产处置、破产管理人开户及企业重整后信用修复、规费缴付、信息查询及破产企业档案保管等方面，规范和明确了相关政府职能部门或社会组织的协助配合内容，为破产管理人履行管理职责提供了规范性文件依据。
四、对破产管理人监督的内容
企业破产法中关于法院监督破产管理人的规定，主要包括以下内容：听取破产管理人行职务的报告(第二十三条)；法院对破产管理人实施的对债权人利益有重大影响行为的许可(第二十六条、第二十八条、第六十九条)；法院对债权人会议更换破产管理人的请求作出裁决(第二十二条)等。除上述监督内容外，笔者认为，在实践中，法院对破产管理人的监督还应涉及以下几个方面：
(一)在实体方面开展合法性与合理性审查
1.合法性方面。破产管理人在债权审核过程中，涉及债权额的确定、是否为担保债权、债权性质的认定等实体认定问题。企业破产法规定了债权人享有异议权，使得债权人能够对破产管理人的债权确认行为进行监督，但是，如果破产管理人在审核过程中存在放水式审核或虚假债权的不当确认等行为，其他债权人往往由于不知情或因受偿率低而对其债权受偿影响较小等原因未提出异议。法院有裁定确认债权的职权和职责，但因工作量巨大而不可能逐笔审查，因此，建立科学规范的破产管理人债权审核规程十分必要。法院应从审核原则、主体、方法、标准等方面对破产管理人的审核行为予以规范，侧重审核程序的规范，以程序的正义促进实体的公正，同时也应对有争议的法律适用问题作出指引规范，便于破产管理人审核债权，防止破产管理人由于怕担责对有异议的债权一律不予确认，迫使债权人动辄提起债权确认之诉等情形的发生。实践中绍兴中院推动破产管理人互助会制定了破产管理人债权审核规程，法院在裁定确认债权时，重点审查破产管理人是否依债权审核规程的相关规定审核债权。这些举措对破产程序的顺利推进发挥了有益的作用。
2.合理性方面。破产管理人在开展管理事务中拥有很大的自由决定权，如单方合同解除权、决定债务人内部事务的管理权、对债务人财产的管理与处分权、重整计划草案的制定和提交权等。法院在监督破产管理人依法行使上述管理职权的同时，应督促破产管理人的行为更合理、更科学，从而凸显整个破产程序更公平、更公正，实现相关主体的利益衡平，促进案件办理达到更好的社会效果。因此，法院应在监督破产管理人行为合理方面作更多的探索，通过要求破产管理人提交工作方案供法院备阅、法院及时向破产管理人提供指导意见和建议、以破产管理人对法院意见建议的采纳情况作为其勤勉尽责考核的参考因素等，加强双方的交流探讨，实现法院对破产管理人更好的指导和监管作用。笔者认为，衡量破产管理人的管理行为是否更合理，可以引入行政法领域的比例原则来判断。比例原则原意为行政主体在实施行政行为时，应兼顾行政目的的实现和行政相对人权益的保护，其所采取的措施必须合理、温和，使目的与措施之间达成协调关系。破产管理人在实施管理行为时，应兼顾实现债权人利益最大化的目的和相关利益主体(债务人、合同相对人、职工等，甚至是抽象的社会利益方)权益的保护，使二者之间达成较好的比例协调关系。
(二)在程序方面开展正当性与效率性审查
1. 程序正当性方面。破产管理人在从事管理事务中，在其职权范围内可对一些程序进行选择和设置，如破产财产的交接和评估审计机构的选取、破产财产的变价，以及招募重整投资人等环节，都可有不同程序的选择和设置。例如，破产财产的交接，有的会增加一个公证程序，或邀请评估机构在场接收等。评佔审计机构的选取，有的通过竞争方式产生。招募重整投资人，有点对点的定点招募程序，有广而告知后现场公开叫价招募程序，也有投标评标招募程序等。在评判破产管理人所选择和设置的程序是否具备正当性时，主要可从透明、中立、听取意见及合理性这四个维度去衡量，同时，也要兼具简约和经济原则。另外，针对破产管理人的消极行为，法院可责令破产管理人及时启动相关程序，如在破产财产管理上，恶劣天气来临前要采取防范财物损失的措施，对存在安全隐患的物品或鲜活物品的变价要及时处置，等等。企业破产法规定，债权人委员会由债权人会议决定设立。实践中债权人会议的筹备工作是由破产管理人组织实施，一般是主要债权人提议破产管理人将此议题列入债权人会议议程，但破产管理人可能会有不同的认识。对此，法院应予以协调推进。实践中有债权人委员会派驻其工作人员作为独立观察员(无决策权)身份列席破产管理人的会议。该做法在一定程度上能保障债权人的知情权，有利于程序的正当性，应积极尝试实践。
2. 程序效率性方面。破产案件审理周期长，一直为社会各界所垢诘，这其中有法院审理的原因，也有破产管理人的原因，也不排除还有一些客观原因，如破产财产处置变现难等问题，所以，提高办案效率，需要各方面努力。破产管理人要按破产各个程序的时间节点及时向法院汇报进展情况，便于法院统筹协调作出安排；法院也应主动了解破产管理人管理事务的进展情况，督促破产管理人加快办事节奏，或帮助协调破产管理人处理阻碍程序进展的困难和问题。实践中分配方案或重整计划的执行，以及第二次、第三次的分配等，需要法院重点关注并督促破产管理人予以落实。例如，重整计划由破产管理人督促债务人负责执行，有的债务人(也有投资人)不按计划执行，破产管理人监督不力或监督不到位，监督无效果，法院要督促破产管理人依法履职、大胆监督；债务人不能执行或不执行重整计划的，破产管理人要及时向法院提出申请，请求法院裁定终止重整计划的执行，并宣告债务人破产，避免拖而不整，形成重整“烂尾楼”。
(三)在管理行为方面开展规范化与阳光化审查
破产管理人在破产程序中权利较大，要防止权利的滥用，他律是必要的，自律也发挥着重要作用。同时，更要加强他律促其自律。法院可通过推进破产管理人行为的规范化和阳光化建设，促进破产管理人强化自我管理和监督，合力提升破产案件审理的公信力。
1.规范化建设方面。一些破产案件多的地区，经过近几年的破产审理(管理)实践，法院与破产管理人都积累了一定的实务操作经验。近年来，破产法理论研究蓬勃发展，为实践提供了有力的理论支撑，使得破产审理(管理)到了从粗放式走向精细化的转型升级期，大力推进破产审理(管理)的规范化建设是必由之路。对此，绍兴中院进行了积极的探索。一是规范破产担保财产变价款预分配行为。明确预分配的条件、程序等内容，对担保物的处置不会影响破产企业整体价值，亦或不会影响破产企业成功重整、和解可能的，及时处置担保物，并且在分配方案通过、法院裁定认可前，许可破产管理人将大部分变价款预先分配给担保物权的债权人。这些措施不仅提高了担保物权人的债权受偿效率，也有效防范了破产管理人在分配时间上的随意性。二是推动破产管理人互助会出台管理人货币资金的管理办法。对货币资金收支、财务人员、账户管理、审计监督等作出规范，以防范破产管理人随意支取和使用破产资金，保障资金安全，努力做到密切关注和及时清理僵尸账户。三是推动破产管理人互助会出台审查确认补充申报债权的报酬收取办法，统一和规范了绍兴区域内对补充申报债权审查确认的破产管理人报酬收取标准。
2. 阳光化建设方面。为最大限度地保护债权人利益，防止利益输送，一些重大破产案件可以在法院指导监督下，通过公开竞价方式确定破产管理人账户的开立银行，通过询价方式择优选聘评估和审计机构。2016年7月，绍兴中院受理雄峰控股集团及其12家关联公司系列破产案，该13家公司注册资金总额约11亿元，首笔近8000万元需要开立账户存人。本案采取公开竞价方式确定破产管理人账户的开立银行，共有15家银行报名参与竞价，最终在报出上浮50%最高价的银行中，以现场抽签方式确定了破产管理人账户的开户银行。此外，绍兴中院与破产管理人互助会正在积极探索以科技信息化助推破产审理(管理)的阳光化建设，利用科技手段(如手机APP)将破产审理(管理)的相关信息及时告知债权人、债务人等，保障其知情权、参与权和监督权。
作者单位：浙江省绍兴市中级人民法院
注释：
[1]王欣新、尹正友主编：《中国破产法论坛》（第八辑），法律出版社2013年版，第444页。
[2]韩长印主编：《破产法学》，中国政法大学出版社2016年版，第74页。
[3]陈计男：《破产法论》（修订三版），三民书局2004年版，第1-3页。
[4]王欣新：“论破产立法中的经济法理念”，载《北京市政法管理干部学院学报》2004年第2期。
[5]孙耀君主编：《西方管理学名著提要》，江西人民出版社2004年版，第353页。